上海正在着力提升社会主义国际大都市治理现代化水平，而治理的首要对象是人。如果配套政策不力，大规模的人口导入与人口的迅速增加会造成诸多“城市病”。我们应该如何理解当今超大城市的人口分布？移民对于一座城市的意义究竟如何？

2019年12月27日，复旦大学国际关系与公共事务学院副院长熊易寒与上海市浦东新区地区工作党委社会治理推进处处长张辉做客“澎湃下午茶”，就城市移民和城市竞争力与在座听众进行了探讨。

复旦大学国际关系与公共事务学院副院长熊易寒（左）与上海市浦东新区地区工作党委社会治理推进处处长张辉（右）。澎湃新闻记者 周平浪 图

熊易寒提出，中国的户籍制度起源于计划经济时期，在市场经济条件下，继续用户籍制度来管理流动人口，与当今社会发展的需要不相适应。城市化的本质是人力资本、就业机会和公共资源的重新配置，因此为移民提供配套的公共服务对提升城市竞争力有重要意义。

地方性公民权与制度性歧视下的移民群体

熊易寒认为中国的户籍制度本质上是一种“地方性公民权”。与西方国家在全国范围内配置的公民权不同，中国的公民权利有很强的地点属性，而户籍与社会福利高度挂钩。

沿用至今的户籍制度形成于上世纪50年代。在计划经济时代，人口需要在国家的批准和认可下才能进行合法的流动，因此，地方性公民权不会影响公民获得社会福利。然而，在人口高速、频繁流动的当代，这种公民权利的配置方式就会产生一定的矛盾。

最大的矛盾在于公共资源的配给，城市政府对于辖区内部公共物品的提供，通常以户籍人口作为依据，无法充分满足移民人口的需求。以上海市松江区九亭镇为例，该镇人口高峰期人口规模达到了40万左右，而户籍人口只有4万。建制规模是镇，却容纳了接近一个大县级市或者小地级市的人口，警力、医院、学校等公共资源的配置十分短缺，在一定程度上加剧了各种社会矛盾。

“市场经济鼓励人的流动，因为流动可以让你增值、获得更高的收益，但是政府的管理体制一定程度上是在惩罚流动人口，一旦流动之后，你可能就会损失掉一部分福利和权利资格。”熊易寒表示，户籍制度是一种基础性制度安排，社保、医疗、教育等制度均是以户籍制度为基础构建起来的，因此地方性公民权会对移民造成制度性歧视。

分享会现场。澎湃新闻记者 周平浪 图

熊易寒还指出，劳动力移民兼具人、公民和劳动力三重属性，分别需要尊严、权利、福利/收入。现在我们的城市只把外来人口作为生产要素吸纳进来，在经济层面欢迎移民参与城市化、工业化的发展，在社会层面却加以排斥，移民除了获得收入以外，没有相应获得在城市中生活的尊严、权利与社会福利。

制度性歧视与一般性歧视的区别在于，个人无法通过自身努力“绕过”歧视。首先，制度性歧视以公共权力部门为主体，得到了正式的制度支持。同时，制度性歧视涉及到再分配，即公共资源的占有，会对个人生活机遇产生很大影响。所以，城市社会对非户籍人口的权利排斥有法律上的正当性，却没有足够的道德依据。

事实上，超大城市并非如人们所想的那样只需要高素质的移民。熊易寒认为， 任何一座城市，移民占总人口的比重基本上可以代表这个城市的竞争力和吸引力，因为城市人口是一个完整的生态系统，需要不同层次的人力资源。

张辉在发言中也指出，现代化的发展离不开人口的流动，农民市民化的过程其实就是在为城市建设提供人口红利。上海的开发建设需要外来人口，同时外来人口也需要在上海通过就业、经商来寻求更高的收入。以市场为导向的需求是双向的，政府的政策制定需要考虑到这个层面。

如果城市只为高技能人才提供公共服务和生活便捷，而不为其下游从事二级、三级甚至四级产业的人提供符合其收入水平的消费、休闲、居住空间，那么城市中就不会有人继续从事下游产业的工作，这种情况也会反向导致高技能人才的需求难以得到满足。

城市产业发展与移民政策

通过对比北京与上海的农民工子女入学政策，熊易寒表示，地方政府对于流动儿童的政策并不取决于流动儿童本身，而是取决于其父母在城市中从事的产业，因此城市产业发展很大程度上影响了城市的移民政策制定。

以北京D区为例，D区位于北京南部，在经济上相对落后，过去十分欢迎低端制造业入驻。然而，北京市政府开始实施振兴南部计划，推动高科技产业发展之后，D区开始大批关闭农民工子弟学校。之所以会出现这样的情况，是因为低端制造业对于该地区已不再具有重要性，需要“腾笼换鸟”。

而上海P区虽然经济发达，某著名儿童乐园周边的农民工子弟学校却得以继续办学，主要原因在于这些学校满足了儿童乐园雇员子女的教育需求。

对比北京和上海的郊区可以发现，北京周边较之北京市区来说更加贫困，而上海周边城市则不存在这种现象，财富水平在某些情况下甚至是逆转的，呈现出周边地区比上海郊区更加富裕的现象。熊易寒认为，造成这一现象的原因就在于城市产业发展形成的企业间网络，这也决定了上海必须要供给较好的移民福利。

熊易寒将企业间的网络分为两类，一类为管道状企业间网络，一类为根须状企业间网络。

北京的产业发展形态多为前者，因为集中在北京的产业大多属于权力敏感型行业，其盈利能力很大程度上取决于政府政策。上海的产业发展形态则多为后者，因为集中在上海的产业大多属于市场敏感型行业，盈利与否主要取决于市场竞争。

管道状企业间网络在经营过程中与外界相对隔离，而根须状企业间网络在每个节点都需要与多方产生互动。总部设在北京的央企，其总部不需要承担具体业务，位于其他省市的分部承接业务并通过内部网络将资源汇集到总部；总部设在上海的企业，很可能会有工厂在昆山、太仓、南通，下属还有不同的供应商，从而形成绵密的经营网络。

管道状企业间网络在经营过程中的溢出效应非常小，周边地区几乎无法受益，而根须状企业间网络则有很强的溢出效应，城市周边也会因此而形成竞争关系。上海需要好的移民政策，如果流动人口认为在上海的社会福利资源太差，就可能会离开上海，前往昆山、南京等城市，这无疑会给上海带来移民资源的损失。而北京周边城市相对落后，很难为移民提供替代性的工作机会，北京不用太担心移民的流失。

互动环节。澎湃新闻记者 周平浪 图

基于实务经验，张辉指出，对低收入群体来说，生活成本高、回家照顾老人、子女入学等是导致人口回流的主要原因，是否能融入上海反而对其影响不太大。高收入群体则更加看重生活环境和公共服务，更好的发展机会和住房条件是他们选择是否流动的理由。

因此，城市内涉及移民的政策制定必须考虑不同层次的需求，从而不断完善城市人口的生态系统。

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