[摘要] 提高农村土地使用效率，推动新型城市化和城乡统筹，是一门“大学问”，也是攸关农村乃至整个中国社会“根基稳定”的战略性大局。

时代周报特约记者 陶短房

中国是个城市出现很早的国家，早在帝王时代就涌现出汉唐长安、洛阳，北宋汴梁和明初南京那样的超级都市，和“长安居、大不易”这等“最早反映都市宜居问题”的民谣。

但在古代社会，低下的生产力、无所不在的等级制度，严重制约了城市住宅的发展，对于占城市人口绝大多数的平民而言，他们住房的规格、高度、用材，甚至能不能用瓦、建筑屋顶的颜色，都有严格的限制，这让古代中国的大都市成为反差鲜明的世界：既拥有故宫、恭王府那样金碧辉煌、令人叹为观止的豪华帝王之居，又充斥着低矮简陋、配套不齐的简居陋巷。

进入近代，部分沿海都市开风气之先，引进了欧美城市民居和社区的理念，涌现出上海石库门等典型近代民居建筑，部分城市也开始对住宅区进行统一规划，如民国首都南京市20世纪30年代的城北“新住宅区”，上海五角场及周边的“棋盘式布局”，等等，但这些新型城市住房社区规划主要针对中上阶层，难以惠及大多数市民，且屡屡被战乱打断，对大多数人而言，不过是可望不可及的另一个世界。

城市居民：由包分配到限购买

城市新增住房需求压力与日俱增，与此同时，改革开放大潮涌起，百废待兴，不论国家、“单位”，都很难在旧的“包起来”体制下，从根本上解决中国城市“住房难”问题。

在这种形势下，当时领导人决定向改革“要住房”。1988年1月，第一次全国住房制度改革工作会议明确提出“变住房实物分配为货币分配”的“房改”概念，中国城镇住房从此由“单位包下来”为主，转变为“市场转起来”为主，长期以租房为主的城市居民居住模式，也在短短几年间切换到以自有住房为主的新居住模式。

尽管如此，由于当时广大城市居民家庭实际收入不高，手头“活钱”少，且城市体制改革尚未进入新阶段，城市居民的主体仍然是“有单位”的人，在住房方面“等靠要”心态普遍，“住宅商品化”尚难充分发挥其效力。

在“双轨制”期间，中国城市人均住宅面积从1978年的6.7平方米（住建部存档数据），提升至1998年的18.7平方米，城市住宅成套率也大幅上升，“新工房”成为城市居民住宅的主体。

1998年7月，国务院《关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的通知》明确指出，1998年下半年开始停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化，并同时提出“建立和完善以经济适用房为主的住房供应体系”“全面推行和不断完善住房公积金改革”，至此，全国范围内的福利分房时代画上句号，中国城市住房商品化时代全面到来。

至2017年即改革开放40周年前夕，中国城镇居民人均住房面积已达到36.9平方米，且基本普及了城市住宅“成套化”，居住质量同步提升。

在2016年底，中央经济工作会议首次提出“房子是用来住的，不是用来炒的”，由此可见，有关方面正认真考虑、谨慎推动解决中国城市住房“成长中问题”的战略，中国城市住房问题的解决思路，将沿着“螺旋式上升”的通道稳步发展。

值得关注的是，2017年5月，《关于在人口净流入的大中城市加快发展住房租赁市场的通知》将广州、深圳等19个城市列为新一轮房改的首批试点。可以预见，新一轮城市房改之下，将对房地产市场交易和定价、功能产生方向性的影响。

农村住房：居住有其屋

在很大程度上，新中国的成立是伴随着轰轰烈烈的土改运动而实现的，“农民翻身做主”的具体成果和体现，就是农村住房条件的极大改善。

随着农业集体化的进展，农村住房制度逐步形成以宅基地供给制和住房产权制度为核心，由住房用地供应制度、住房建设制度及住房产权制度构成的体制，其突出特点，是“自主、自管、自建、自力”，宅基地属于集体所有，无偿提供给农村居民，农民在符合农村住房规划前提下自筹建房资金，自主确定设计、施工方案，选择建材与配套设施，最后再由农民自己组建施工队伍或者委托他人进行施工建设，农民拥有宅基地和房屋的使用权和房屋的所有权，但并不拥有和城市商品房相似的完整住房产权（即所谓“小产权”），因此只能流转给所属集体经济组织，无法正大光明地在市场上销售。

改革开放由农村开始，但由于种种原因，兼具生活和生产用途的农村住房和宅基地政策，在很长一段时间里并没有大的变化。

新中国成立以来、尤其改革开放后，农村住房建设取得令人瞩目的成就。住建部资料显示，在国家政策支持下，数亿农民自筹资金、自主修建、自我管理、自家使用，至2016年末，农民户中99.5%拥有自己的住房，“住有所居”的目标基本实现。不仅“有房住”，而且“住得越来越大、越来越好”。从新中国初期的土草平房，到改革开放后大量建设的砖瓦房，再到现在二层三层的砖混小楼甚至小别墅，农村住房建设质量不断提升，室内设施水平也大大提升，农民居住条件极大改善。

住房和城乡建设部会同有关部委，从2008年起实施农村危房改造，进展顺利，成效显著，深受群众欢迎，数千万贫困农民告别原来的破旧危房，住上了基本安全房。据统计，2013—2017年，中央累计安排1359亿元补助资金，支持了1469万户住房最危险、经济最贫困农户解决最基本的安全住房。农村危房改造还发挥了拉动内需、带动相关产业发展和扩大就业的积极效应，累计拉动直接投资1万多亿元，创造了约40亿工人就业。

这一制度使农民住房兼具生产生活功能，兼具社会保障功能，保障了我国农村农户“居者有其屋”的居住权益，保证了农村社会的长期稳定，促进了农村社会的发展。

如何在巩固改革成果的同时，通过审慎、稳妥的改革，在切实保障土地所有者和使用者土地权益，切实做到国家、集体、个人“三得利”的前提下，通过农村住房体制改革，提高农村土地使用效率，推动新型城市化和城乡统筹，是一门“大学问”，也是攸关农村乃至整个中国社会“根基稳定”的战略性大局。