来自烟草制品的消费税占到所有消费税收入的五成以上。

最近，一项税收政策的调整再度引发了控烟界对中国控烟政策的担忧。中国官方考虑，后移消费税征收环节并稳步下划地方。在征管可控的前提下，将部分在生产（进口）环节征收的现行消费税品目逐步后移至批发或零售环节征收，以拓展地方收入来源，引导地方改善消费环境。

控烟界担心，烟草消费税（现在主要作为中央税）未来可能成为地方的主要财源，由此消解地方政府控烟的积极性。

寓禁于征还是鼓励消费？

10月9日，国务院印发《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》，提出“后移消费税征收环节并稳步下划地方”。

根据上述《方案》，按照健全地方税体系改革要求，在征管可控的前提下，将部分在生产（进口）环节征收的现行消费税品目逐步后移至批发或零售环节征收，“拓展地方收入来源，引导地方改善消费环境”。

一份税收改革方案由此触动了烟草行业和控烟界。

“一个重大信号正在悄然出现”，一家代表烟草行业利益的网络媒体宣称，改革后下划地方的消费税，烟草税即将在地方财政中占有更大比例，这将使得烟草行业得到更多的地方支持。“对吸烟人群不是一味封禁，而是疏导有序，做好吸烟环境建设的地区消费也将更顺畅，因此也有消费的增长保证。”

烟草业的“直言不讳”恰恰证实了控烟界的“忧心忡忡”。

目前，我国消费税的税目涵盖15类商品，包括烟、酒等对健康有损害的商品，小汽车、摩托车、成品油、电池、涂料、鞭炮焰火等环境破坏型商品，贵重首饰珠宝玉石、高档手表、游艇、高尔夫、高档化妆品等奢侈型消费品，以及实木地板、木制一次性筷子等资源耗竭类商品。

对外经济贸易大学教授、世卫组织烟草控制与经济政策合作中心主任郑榕撰文指出，消费税的征收主要体现“寓禁于征”的调节作用，但改革方案却将“鼓励消费”作为改革的目标。这似乎存在某种冲突与矛盾。

郑榕认为，《方案》提出的这一改革之举或刺激地方政府采取措施鼓励消费税应税产品的消费，应税品消费量越大，在完成上解给中央的核定基数后留给地方的税收收入越多，显然这与消费税限制应税消费品的调节功能相悖，使得“寓禁于征”的消费税在实际操作中很可能变成了“鼓励消费”的消费税。

消费税下拨地方的可能“恶果”

在消费税的15个税目中，卷烟、酒、汽车、成品油四个税目贡献的消费税税额占全部消费税税额的比重高达99%。来自烟草制品的消费税则是最大头，占到所有消费税收入的五成以上。

消费税下划地方后，改革调整的存量部分核定基数，由地方上解中央，增量部分原则上将归属地方，确保中央与地方既有财力格局稳定。

根据国务院通知，国家将先对高档手表、贵重首饰和珠宝玉石等条件成熟的品目实施改革，再结合消费税立法对其他具备条件的品目实施改革试点。具体调整品目经充分论证，逐项报批后稳步实施。

郑榕担心，对地方政府来说，基于这样一个制度设计，地方为了获得增量的消费税收入，必然会千方百计地采取措施刺激当地的卷烟消费，甚至会阻止地方无烟立法的推出和实施，如此，全面推进控烟履约的目标，以及全面无烟立法保护的人口于2022年达到30%和2030年达到80%的目标恐怕无望实现。

此外，郑榕也担心，税收政策（特别是税率的调整）是中央事权。烟草消费税核定基数上解中央以后，中央来自烟草消费税的收入规模被固化，通过提高烟草消费税增加税收收入的动机自然会被进一步削弱。

一旦中央政府提高消费税税率的动机被削弱，中国的烟草价格可能将长期保持在较低水平上。便宜的烟价将成为刺激公众（特别是青少年）烟草消费的另一个不利因素。我国现有吸烟者逾3亿，每年因吸烟相关疾病所致的死亡人数超过100万，因二手烟暴露导致的死亡人数超过10万。

2015年中国政府提高了烟草消费税和价格，通过此次提税，2014年至2016年，卷烟零售价格平均上涨了11%，最便宜的卷烟品类的价格上涨了20%；卷烟销量从1270亿包下降至1170亿包，降幅为7.8%；卷烟价格上涨预计使得成人吸烟率降低0.2%至0.6%，这意味着吸烟者人数减少220 万至650万。

而另一方面，政府收入并未减少，2014至2016年，烟草税收收入从7400亿人民币增加至8420亿人民币，涨幅为14%。

2015年上调烟草税的举措证明，提高烟草税是对公众健康和政府收入均有益处的“双赢”策略。控烟界担心，未来如果烟草消费税下拨地方，这一被认为是控烟最重要的政策工具将可能失效。

采写：南都记者吴斌 发自北京

编辑：吴斌